(nie)Zdrowa legislacja. Biznes potrzebuje lepszych standardów

18 Stycznia 2020, 13:32 sejm

Jedynie w przypadku 6 z 17 procedowanych ustaw oraz 72 spośród 160 projektów rozporządzeń, Ministerstwo Zdrowia zachowało ustawowy termin konsultacji. W przypadku jednej z ustaw  i aż 96 rozporządzeń całkowicie odstąpiono od uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania – wynika z raportu przygotowanego przez Komitet Farmaceutyczny Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce oraz Pracodawców RP.

Komitet Farmaceutyczny Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, w partnerstwie z Pracodawcami RP, w stworzonym na potrzeby dobra publicznego raporcie „Zdrowa legislacja” przeanalizowali proces tworzenia aktów prawnych przez resort zdrowia w okresie od maja 2018 roku do czerwca 2019 roku.

Z analizy projektów ustaw przeprowadzonej przez autorów raportu wynika, że resort:

Ma tendencję do skracania czasu konsultacji, przygotowywania schematycznych, niewiele wnoszących raportów z konsultacji, jak również̇ rezygnacji z przeprowadzania konferencji uzgodnieniowych. Ponadto, mimo zaleceń́ zawartych na stronie KPRM, omawiających ważność́ przygotowania oceny wpływu i prowadzenia konsultacji publicznych, w których napisano, iż wskazane jest, aby proces konsultacji rozpoczynał się̨ na możliwie wczesnym etapie, w szczególności już̇ w fazie koncepcyjnej (konsultacje założeń projektu ustawy, tzw. prekonsultacje- przyp.red.), resort zdrowia nie sięga po zalecane prekonsultacje.”

- Prekonsultacje są bardzo pożądane przez stronę społeczną. Dobrą praktyką byłby powrót do opracowywania założeń do projektu ustaw. Projekt założeń jest poddawany konsultacjom, dopiero na tej podstawie tworzony jest projekt właściwego aktu, który znów skierowany jest do dalszych konsultacji – mówił podczas prezentacji raportu w trakcie konferencji „Priorytety w Ochronie Zdrowia 2020”, Krzysztof Olszak, wicedyrektor w Departamencie Prawa Gospodarczego, Rządowe Centrum Legislacji.

Ile projektów ustaw złożyło Ministerstwo Zdrowia?

Resort zdrowia w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 maja 2019 r. skierował do konsultacji 17 projektów ustaw. W tym samym okresie resort procedował 160 projektów rozporządzeń.

Jedynie 6 projektów ustaw z 17 procedowanych miało zachowany termin co najmniej 21 dni konsultacji, a w przypadku jednego z nich (ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw), odstąpiono od uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku 72 spośród 160 projektów rozporządzeń, a dla 47 z nich czas na opiniowanie był krótszy lub równy 7 dniom.

Przeciętny czas na opiniowanie i konsultacje publiczne nad projektami ustaw wyniósł 15 dni. W przypadku 4 z nich czas był krótszy niż 14 dni, a w jednym przypadku całkowicie zrezygnowano z konsultacji społecznych. Ponadto aż 96 z projektów rozporządzeń konsultacja się nie odbyła.

Legislacyjne praktyki

Autorzy raportu wskazują także na brak konsultacji nad procedowanymi projektami po skierowaniu ich do Sejmu. Takie działania resort zastosował m.in. w przypadku wydłużenia okresu obowiązywania umów o udzielenie świadczeń z zakresu AOS (pisaliśmy o tym tutaj: AOS: znów nie będzie konkursów. Wrzutka do ustawy o prawach pacjenta)

W trakcie prac sejmowych, na posiedzeniu Komisji Zdrowia, na której odbyło się przyjęcie sprawozdania podkomisji nadzwyczajnej dot. rządowego projektu ustawy o prawach pacjenta, zgłoszono poprawkę poselską dotyczącą wydłużenia okresu obowiązywania umów o udzielenie świadczeń z zakresu AOS do 31 czerwca 2021 roku.

Jak już pisaliśmy, poprawkę zgłosiła posłanka Anna Czech (PiS), ale nie ma wątpliwości, że była ona przygotowana przez resort zdrowia i NFZ. Zgłoszenie jej do procedowanej ustawy nie tylko przyspieszyło tempo prac, ale przede wszystkim pozwoliło ominąć konsultacje społeczne i dyskusje o wadach i korzyściach takiego rozwiązania.

Poprawkę wprowadzono nie do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a do ustawy o prawach pacjenta. W poprzednich latach zastosowano podobny ruch, a zapisy o przedłużeniu umów AOS znalazły się w nowelizacji ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia, czyli też w projekcie w innej sprawie.

- Zdarza się, że coś wymaga zmiany w ciągu paru miesięcy. Wtedy to wymaga otwartości, by przy skróconym trybie przeprowadzić konsultacje – mówił Tomasz Latos (PiS), przewodniczący Sejmowej Komisji Zdrowia i dodał, że „przy odrobienie dobrej woli można jednak to zrobić”.

- Jakie to są konsultacje, gdy ktoś w trakcie komisji zgłasza poprawkę często wywracającą do góry nogami ustawę? Czy te poprawki były poddane analizom? Oczywiście, że nie. Proces legislacyjny jest narażony na pewnego rodzaju „wrzutki”. Wtedy nie ma mowy o szerokiej konsultacji – mówił Tomasz Latos (PiS).

Potrzeba dialogu i współpracy

- Resort zdrowia niezwykle rzadko stosuje możliwość omówienia zgłaszanych uwag i wspólnego wypracowania optymalnych rozwiązań. Rzadko też można spotkać raport z konsultacji, który zgodnie z par. 51 ust. 1 Regulaminu pracy RM powinien być odrębnym analitycznym dokumentem  (…) Najczęściej sporządzany jest raport, który skupia się na wytłumaczeniu decyzji resortu, a sens otrzymanych uwag przedstawia bardzo skrótowo – wynika z opracowania Amerykańskiej Izby Handlowej oraz Pracodawców RP.

Brakuje też etapu, na którym można by było przedstawić i skonsultować zauważony problem i koncepcje jego rozwiązania, czyli etapu prac nad założeniami do projektów ustaw, jak również możliwości skorzystania z wiedzy eksperckiej i przygotowania prekonsultacji, a są to „narzędzia które mogą jedynie przynieść korzyści zarówno wnioskodawcy projektów, jak i interesariuszom.

- W obszarze ochrony zdrowia od dawna nie widziałem projektu, który zostałby przygotowany na podstawie opracowanych założeń do projektu. Praktyka ta została niestety zaniechana. – dodał Krzysztof Olszak, Rządowe Centrum Legislacji.

- Jestem zwolennikiem jak najszerszej konsultacji. Nie tylko dlatego, że projekt ma szansę być udoskonalony. Im więcej mamy czasu i wnikliwiej możemy się nim zająć tym większa szansa, że znajdziemy najbardziej optymalne rozwiązanie dla danej regulacji prawnej. Mam nadzieje, że konsultacje staną się bardziej pogłębione – komentuje Tomasz Latos (PiS), przewodniczący Sejmowej Komisji Zdrowia.

Jak powinien wyglądać proces legislacyjny w Ministerstwie Zdrowia?

Komitet Farmaceutyczny Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce postuluje szersze dopuszczenie do konsultacji stron społecznych, wzmocnienie Rady Dialogu Społecznego oraz podkreśla jak istotne jest trzymanie się 30-dniowego terminu konsultacji, wyjątkowo – 21 dni.

Ponadto autorzy raportu zauważają, że brak omówienia uwag to generalnie zły standard tworzenia prawa w Polsce, nie tylko w obszarze zdrowia. Działania ministerstwa zdrowia, na tle innych resortów, nie są niczym wyróżniającym się. Komitet Farmaceutyczny Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce podkreśla, że zdrowa legislacja jest kluczowa dla przewidywalności prowadzenia działalności biznesowej.

Twórcy raportu rekomendują prawodawcom następujący proces procedowania projektów:

  1. Pomysł - projektodawca powinien od początku prac mieć jasną koncepcję przyszłej regulacji. Powinna być ona spójna i przemyślana.
  2. Przygotowanie - dobre rozwiązania są efektem gruntownej analizy, konsultacji z zainteresowanymi podmiotami (np. przedsiębiorcami, którzy mają być objęci danymi regulacjami) oraz ucierania się stanowisk. „Projektodawca nie jest wszechwiedzący i jeśli nie skonfrontuje swojej koncepcji z innymi podmiotami, istnieje duże ryzyko uchwalenia złych regulacji.”
  3. Kontynuacja - nie odbierając prawa do dokonywania zmian/podejmowania nowych decyzji przez zmieniające się kierownictwo resortu należy utrzymać ciągłość państwa, i zapewnić realizację długofalowych polityk. Koniec kadencji nie powinien być równoznaczny z tym, ze zaczyna się całkowicie od nowa.
  4. Proporcjonalność - jeśli przepisy mają być zmienione, to stopień regulacji po- winien być odpowiedni do celu, jaki chce osiągnąć ustawodawca. W legislacji ilość nie idzie w parze z jakością. „Być może rozwiązanie problemu jest możliwe w sposób pozalegislacyjny. Należy zerwać ze szkodliwym przekonaniem, iż uchwalenie ustawy (względnie jej nowelizacja) czy wydanie rozporządzenia to najlepsze rozwiązanie każdego problemu.”
  5. Pewność prawa - żadna firma, żaden pracodawca, żaden podmiot leczniczy nie funkcjonuje w próżni. Wpływ na jego działalność mają regulacje prawne. Decydując się na nową inwestycję, poszerzając działalność, planując budżet na kolejny rok, bardzo cenna jest pewność odnośnie tego, że regulacje nie ulegną nagłej zmianie. Przepisy powinny być stabilne, a także spójne - luki prawne czy sprzeczność przepisów kilku aktów prawnych to zjawiska szkodliwe.
  6. Zaufanie - wzajemne zaufanie organów administracji i urzędników do środo- wisk partnerów społecznych.

Niestety, partnerzy społeczni często postrzegani są jako wrogowie próbujący „przemycić” jednostronnie korzystne rozwiązania i w konsekwencji ich uwagi, niezależnie od tego jak dobre by nie były, są z góry odrzucane.  – piszą autorzy raportu. I dodają, że to właśnie adresaci norm prawnych najlepiej wiedzą jakie problemy mogą pojawić się w razie przyjęcia takich a nie innych regulacji. Trzeba zauważyć, że tylko część przepisów tworzonych przez Ministra Zdrowia jest przez niego stosowana. Bardzo wiele z nich na co dzień używana jest przez inne organy, które często przyjmują odmienne interpretacje, co powoduje niebezpieczny chaos legislacyjny.

Dziękujemy! Twój komentarz został pomyślnie dodany i oczekuje na moderację.

Dodaj komentarz